Хаос в законе

17:44 2016-06-28 38 децентрализация Закон законопроект изменение Конституция

Рейтинг 2/5, всего 3 голосов

О манипуляции с Конституцией. О необходимости изменений в Основной Закон большинство политикума Украины заговорила 2007 года. До тех пор их вносили в 2004-м: предусмотрено было создание парламентско-президентской формы правления и ограничения полномочий президента. И фактически они стали результатом спекулятивного использования момента. Тогда одним надо было изменить закон о выборах главы государства, а вторым — лишить будущего лидера больших полномочий, потому что они эти выборы проигрывали. Следовательно, внесение изменений в Конституцию произошло быстро и некачественно — как по содержанию, так и по процедуре.

В 2010-м КС признал этот законопроект неконституционным, следовательно Основной Закон изменили за его решением. Сделано это было вопреки Конституции, хотя судьи перестраховались: решение сформульовали таким образом, чтобы не говорить о возвращении Конституции 1996 года. Зато была фраза, что изменения 2004-го неконституционными, а поэтому все государственные органы должны принять соответствующие меры для приведение актов законодательства в соответствие с этим решением. Тогдашний министр юстиции Александр Лавринович и все остальные, кто отвечал за правовую сферу, сразу воспользовались поводом и изменили Основной Закон. Поскольку процесс проходил с нарушением процедуры, это давало основания для признания решения неконституционным в будущем. В перспективе можно было бы вернуться к редакции 2004 года: там было немало плохого, но и один хороший момент: президент не имеет права единолично уволить премьер-министра.

Читайте также: Опасные вмешательства

Об истории изменений. В годы президентства Януковича за подготовку изменений Основного Закона отвечала Конституционная ассамблея. Она готовила их концепцию по ряду вопросов: различные рабочие группы работали над децентрализацией, реформой прокуратуры, судебной системы, совершенствованием высших органов государственной власти. Политики в разработке этих нововведений участия почти не принимали: депутаты не ходили на заседания ни Ассамблеи, ни ее рабочих групп. Тогда такой группе удалось отразить в концепции изменений в Конституцию практически все упомянутые реформы, кроме прокуратуры: ни ликвидации раздела о этот орган в Основном Законе, ни радикальные его изменения не поддержали. Впрочем, концепция так и не была утверждена. Ее завершили готовить в ноябре 2013-го, а заседание КА должно было состояться 6 декабря. 2 декабря часть экспертов, в том числе и я, вышли из Ассамблеи в знак протеста против избиения студентов. И в конце концов заседание было отменено, поскольку утверждение концепции так и не произошло.

В период Євромайдану все понимали, что действующая Конституция — это инструмент узурпации полномочий Януковичем. Именно для того он менял ее в такой неестественный способ — через решение КС и дальнейшее толкование этого решения министром юстиции и другими должностными лицами, фактически без участия Верховной Рады. Поэтому ходило много разговоров о том, что одной из целей революции должны стать изменения в Основном Законе.

Но в этом вопросе сформировались два подхода: кто-то выступал за то, чтобы готовить новый законопроект об изменениях и подавать его в парламент в соответствии с процедурой. К слову: тогда относительно этого был широкий консенсус среди специалистов (ученых и политиков). Вторые, прежде всего некоторые публичные деятели, решали другую проблему: они считали, что с революции надо рано или поздно выходить через какую-то договоренность. Одной из ее составляющих должна быть смена правительства. По Конституции редакции 1996 года договориться с Януковичем о таком было невозможно: он имел полномочия когда-либо распустить правительство, уволив премьера. Поэтому предложено было проще: признать, что решение КС 2010 года принято с превышением полномочий. Собственно этот вариант и утвердили как элемент договоренности между протестным Майданом в лице политических лидеров и властями 20 февраля 2014 года при посредничестве международных представителей. И потом его реализовали, несмотря на бегство Януковича.

Читайте также: Конституция: продукт противостояния

Однако тогда все — и политики, и общественность призвали готовить законопроект о внесении изменений в Конституцию немедленно. Изменения касались обеспечения децентрализации власти, реформы судебной системы и прокуратуры, а также совершенствование модели отношений президента, парламента и правительства в рамках смешанной парламентско-президентской республики. Цель последнего — не столько каким-то образом ограничивать полномочия президента, сколько четко выписать их в Основном Законе, чтобы избежать двусмысленностей, которыми манипулировали в 2008-2009 годах во время конфликтов между Ющенко и Тимошенко.

О работе над Конституцией после Майдана. Сразу было создано общественную рабочую группу из тех, кто наиболее активно работал в Конституционной ассамблее, и согласованы предложения к такого потенциального законопроекта. Эксперты выступали с тремя тезисами. Первое: чтобы конституционная реформа была успешной, нужно подавать ее в тот момент, когда открывается окно возможностей, и делать это очень быстро. Второе: законопроект об изменениях должно быть юридически профессионально подготовленный, с привлечением специалистов. Третье: изменения следует подавать как уступку власти обществу, а не инициативу, скажем, президента. Тем временем Верховная Рада создала рабочую группу во главе с Русланом Князевичем. Сотрудничества с общественностью она не организовала.

Президент Порошенко потерял почти год: в апреле 2015-го он создал Конституционную комиссию. И оказалась очень большой, хотя не включала никого из тех, кто боролся, скажем, за децентрализацию в предыдущие годы. Перед комиссией стояла задача подготовить три законопроекта: по децентрализации, судебной реформы, совершенствования прав человека. О реформе высших органов власти речь уже не шла. Соответственно в УК создали три рабочие группы. Та, что отвечала за децентрализацию, например, учла предыдущие достижения экспертов в этом вопросе, доработала их и подала Петру Порошенко более-менее корректный законопроект. А судебная — собиралась в Администрации президента, дискуссии тянулись очень долго, было много разговоров, но мало результатов, потому что там доминировали судьи, а модерировал процесс представитель Банковой.

О децентрализации. В апреле 2014-го Кабмин утвердил принципы реформы децентрализации — Концепцию реформы местного самоуправления и территориальной организации власти.

Читайте также: Виктор Шишкин: «Сначала надо научиться выполнять Конституцию, которая есть»

Первый ее этап: необходимо провести административно-территориальную реформу общин. В результате этого должны появиться дееспособные общины, которым можно передавать весь необходимый объем полномочий и финансов под их ответственность. Без изменений в Конституции реализовывать эту реформу можно исключительно на основе закона о добровольное объединение общин. С одной стороны, это дает определенный переходный период на то, чтобы граждане включились в процесс. И за последние полтора года действительно произошли чрезвычайно полезные трансформации: люди увидели живые деньги на своих счетах в сельсоветах, новое шоссе или школу у соседей и поняли, что это, оказывается, реально. Сегодня новосозданные общины учатся, пусть даже на ошибках, и показывают другим, как идти по этой дороге. Параллельно совершенствуется законодательство об объединении и местное самоуправление. Впрочем, добровольно объединиться всем еще в одной стране не получалось. Поэтому государство должно дать несколько лет на собственную инициативу общинам, а затем завершить реформирование административно-территориального устройства принятием соответствующего закона. Но без изменений в Конституции это невозможно.

Второе: в Основном Законе прописаны существование и полномочия местных государственных администраций. Поэтому реформировать их мы пока не можем. Таким образом, децентрализация сегодня происходит только на базовом уровне. Но РГА, которые остаются, будут делать невозможными развитие сельских советов: те не станут самостоятельными. Поэтому в целом без изменений к Конституции эту реформу в полном объеме не провести.

Кроме того, на этапе подготовки законопроекта об изменениях относительно децентрализации эксперты и Конституционная комиссия хотели избежать любых неоднозначностей, дискуссий. Однако после внесения его президентом в ВР нечеткие моменты таки появились. Например, добавились пункты о префектов: они обеспечивают осуществление государственных программ, а также осуществляют другие полномочия, определенные законом. И это не единственный пример.

О выборах в ОРДоЛО. Но самое важное изменение и, что президент добавил п. 18 переходных положений: о том, что особенности местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей регулируются отдельным законом. Эта фраза совпадала с названием соответствующего Закона «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» от 16 сентября 2014 года, поэтому много политиков сразу заподозрили, что речь идет о попытке легализовать именно этот документ, хотя он был неконституционный и не действовал. А эта фраза могла сделать его таким, что отвечает Конституции. Поэтому вся дискуссия по законопроекту о децентрализации свелась к крайне эмоционального обсуждения в духе «предательства» и «победы», а не к дебатам о собственно положения реформы. В конце концов ситуация настолько обострилась, что привела к человеческим жертвам 31 августа 2015 года. Это была непорядочности обеих сторон: они фактически далеко отошли от содержания законопроекта, говорили что хотели, не ссылаясь на его содержание. И, закономерно, завершилось все тем, что голосов на его принятие в ВР до сих пор нет. Далее вместо того, чтобы поступить конституционно — внести изменения в законопроект и отправить его в КС на повторное заключение, депутаты решили действовать явно противоположным способом: обратились в КС, чтобы тот растолковал значение «следующей очередной сессии».

Читайте также: Порошенко обещает до 30 июня внести в Раду проект изменений к Конституции

Здесь надо помнить и о внешний аспект: никто из экспертов не знает, как проходили минские переговоры и обещала украинская сторона. В обнародованном как их результат феврале 2015 года перечень требований действительно является п. 11, где записано, что Украина должна внести изменения в Конституцию. К этому пункту существует примечание, где обсуждается собственно то, что в них должно быть. И эти пункты полностью повторяют закон об особенностях местного самоуправления в ОРДоЛО от 16 сентября 2014 года, который принимали на закрытом заседании ВР с выключенным табло (это прецедент в нашей истории). С правовой точки зрения такой пункт ничтожен: никто не имеет права взять обязательство вносить изменения в Конституцию за украинский народ. Но тогда президент предложил законопроект о децентрализации со своими изменениями и начал повсюду говорить, что мы этим выполняем минские соглашения. Затем звучали вопросы иностранных должностных лиц: какова ситуация с законом о выполнение минских договоренностей? Приходилось объяснять разницу между децентрализацией, этими соглашениями и изменениями к Конституции. Но как следствие — все это очень навредило. Мы фактически потеряли реформу децентрализации такой, как она должна быть. И поддаемся Путину, который ведет войну против наших реформ и возможности развиваться, интегрироваться в европейское сообщество. А не проведя сегодня децентрализацию на той территории, где спокойно (на Донбассе такой возможности нет), мы фактически исключает или тормозим наше развитие.

О судебной реформе. Изменения по ней согласовывали и готовили очень долго, но этот закон не был связан с минскими договоренностями, поэтому имел немного счастливей судьбу. По содержанию он оказался достаточно компромиссный: там много наработанного и поддержанного экспертами. Немало изменений действительно улучшают Конституцию, хотя некоторые моменты можно было прописать еще совершеннее. Но в то же время появились вещи, которые всегда виделись неприемлемыми. Прежде всего монопольное положение адвокатов не только в уголовном, но и в гражданском и административном процессах. В украинских условиях это порождает очень много проблем: затрудняет доступ граждан к правосудию, ведь теперь лицу в судебном процессе (который не является юристом, поэтому не может защищать себя сама) надо будет всегда нанимать адвоката. То же касается органов государственной власти. Вместо того чтобы их представляли штатные юристы, которые отвечают за подготовку актов, обжалуемых в суде (и доказывали свою правоту: не преступали закона во время подготовки соответствующего акта), государственные органы тоже должны нанимать адвокатов и оплачивать их услуги из госбюджета. Зачем это делалось? Похоже на откровенное лоббирование адвокатских доходов.

Читайте также: Конституционная реформа в части децентрализации должна завершиться до конца октября — президент

Другой позорный момент: на три года исключена возможность ратификации Римского статута Международного уголовного суда. Кто-то утверждает: если бы Украина его ратифицировала, то открыла бы путь к каким-то злоупотреблениям. Но ведь мы сами обращаемся к МКС с призывом расследовать преступления России на Донбассе. И тут нас спрашивают: «хотите Ли вы, чтобы расследовали только ее преступления?» Адекватных объяснений всему этому нет.

Законопроект об изменениях к Конституции в части прав человека нарабатывается. Впрочем, его и на горизонте пока не видно.

В целом все сказанное иллюстрирует хаотичность изменений в Основной Закон сегодня. Процесс происходит, но видится скорее ситуативным, чем таким, что имеет стратегическое видение и четкую цель. Кроме того, нашим политикам всех лагерей свойственно пытаться использовать реформирования Конституции исключительно в своих корпоративных интересах. А когда это не удается, они стараются заблокировать нововведения. Так же об интересах общества, граждан думать не привыкли.


Истребители НАТО отработают полеты над Эстонией
Истребители НАТО отработают полеты над Эстонией
10:16 2017-03-27 6

Иран ввел санкции против 15 фирм США
Иран ввел санкции против 15 фирм США
16:16 2017-03-26 10

В РФ удивлены и разочарованы новыми санкциями от США
В РФ удивлены и разочарованы новыми санкциями от США
14:17 2017-03-26 16

В Болгарии проходят досрочные парламентские выборы
12:16 2017-03-26 10

США ввели санкции против восьми компаний России
04:15 2017-03-26 15

США ввели новые санкции против российских компаний
23:16 2017-03-25 16

Джейк Джилленхол сыграет в фильме о борьбе с ИГИЛ
21:19 2017-03-25 13

Не менее 16 человек погибли в результате авиаудара по тюрьме в Сирии
13:18 2017-03-25 12

В США снимут фильм о войне американца с ИГИЛ
03:18 2017-03-25 13

США ввели санкции против 30 компаний и лиц за ядерные программы
03:16 2017-03-25 10