Конституция: продукт противостояния

09:33 2016-06-27 36 власть государственный изменение Конституция оно

Рейтинг 2/5, всего 3 голосов

Ныне действующая редакция Конституции Украины похожа на карточный домик, который в любой момент может рухнуть от «дыхания» заинтересованной силы, готовой проявить должную политическую волю. Основной Закон так и не стал результатом ни общественной договоренности, ни общенационального консенсуса, а только серии вынужденных компромиссов политических акторов в процессе борьбы за власть. При этом еще и находится в подвешенном состоянии.

С одной стороны, действует принятое во время президентства Януковича решение КСУ, которым принят во время Оранжевой революции закон № 2222–IV от 8 декабря 2004-го (относительно изменений Основного закона) признан таким, что не отвечает Конституции Украины в связи с нарушением конституционной процедуры его рассмотрения и принятия». С другой — постановление Верховной Рады от 22 февраля 2014-го, которой во время Революции достоинства было признано действующим «положения Конституции 1996 года с изменениями и дополнениями от 08.12.2004 года».

Умышленно разбалансирована законопроекту Медведчука — Симоненко в декабре 2004-го, чтобы ограничить возможности нового президента в руководстве страной, система власти остается уязвимой к компетенционных войн между различными ее ветвями. А ряд закрепленных в ней положений, касающихся административно-территориального устройства, социума, образования, медицины и др., есть явно неадекватными современным реалиям через советские атавизмы, которые блокируют развитие и реформирования указанных сфер.

Читайте также: Виктор Шишкин: «Сначала надо научиться выполнять Конституцию, которая есть»

Взгляд на историю конституционного процесса (а точнее, ожесточенной борьбы) в Украине на протяжении последней четверти века в очередной раз иллюстрирует преимущество тех государств, которые после распада соцлагеря вернулись к собственных правовых наработок докоммунистической эпохи или же написали свои законы на основе выбранных образцов демократических государств с рыночной экономикой. Ведь конфликты и проблемы, связанные с Основным Законом, в Украине в значительной степени обусловлены попытками его выстраивания на почве советской конституционной наследия.

От советской до президентской республики

Когда не брать во внимание «руководящую и направляющую» роль компартии (отмененную еще до обретения страной независимости), УССР была «советской» республикой. Статья 2 последней из ее конституции, принятой в 1978-м, четко фиксировала, что «народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов… Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов». На вершине этой системы находилась Верховная Рада.

Поэтому новая модель власти Украины после выхода из СССР выстраивалась на унаследованной с тех времен парламентской модели, но с учетом нового института президента, появление которого в 1991-м вызвала ряд несистемных правок и дополнений к Конституции УССР 1978-го, что продолжала действовать до 1995-1996 годов. После провозглашения независимости в нее было внесено 18 поправок, а бывшая по-своему стройная модель, где Верховной Раде подчинялись все органы власти, включая «высшим органом» правительством, — рухнула.

опыт Украины в очередной раз иллюстрирует преимущество тех государств, которые после распада соцлагеря вернулись к собственных правовых наработок докоммунистической эпохи или же написали свои законы на основе образцов демократических государств

Связанные с появлением президента изменения в Конституцию объявляли его «главой государства и исполнительной власти», который «проводит в жизнь Конституцию и законы Украины через систему органов государственной исполнительной власти». Он фактически замыкал на себе всю систему исполнительной власти и опосередковував ее взаимодействие с парламентом: «осуществляет руководство и направляет исполнительную деятельность Кабинета Министров»; «возглавляет систему органов государственной власти, обеспечивает их взаимодействие с Верховной Радой»; «подает на рассмотрение Верховной Рады проект государственного бюджета и отчет о его выполнении»; предлагает на утверждение Верховному Совету кандидатуры для назначения им на должности министров иностранных дел, обороны, финансов, юстиции, внутренних дел и председателей Государственного комитета по делам охраны государственной границы и Государственного таможенного комитета; освобождает этих лиц с должностей»; «образует, реорганизует и ликвидирует министерства, ведомства и другие органы государственной исполнительной власти; назначает и освобождает с должностей руководителей этих органов; отменяет акты Кабинета Министров украины, акты министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти».

Вместе с тем правительство, хоть и подчинялся президенту, оставался «подотчетным и ответственным перед Верховной Радой», которая имела право выразить недоверие премьер-министру, так и отдельным министрам или правительству в целом, что могло привести к их отставке. Как быстро оказалось, опираясь на парламент владолюбно премьер-министры, как Леонид Кучма в 1992-1993 годах, могли бросать вызов авторитету президента в системе исполнительной власти и пытаться противостоять ему.

При этом неопределенным оставался вопрос подчинения исполнительной власти на местах, которая зависела от местных, районных и областных советов. Системный конфликт между различными ветвями власти привел к политической и конституционной кризиса и, наконец, досрочных выборов парламента и президента в 1994 году. Однако это не решило проблемы борьбы между ними за влияние, поэтому в мае-июне 1995 года эти два государственные органы вновь оказались на грани войны.

18 мая 1995 года Верховная Рада большинством голосов приняла Закон «О государственной власти и местном самоуправлении в Украине», однако не нашла необходимых голосов для внесения связанных с ним изменений в Конституцию. 31 мая 1995-го Кучма издал указ о опрос общественного мнения относительно доверия к президенту и Верховной Рады, а она, в свою очередь, наложила вето на этот документ. Выходом из конфликта стал временный компромисс, известный как «Конституционный Договор между Верховной Радой и Президентом». Подписанный 8 июня 1995-го, он оказался фактически сменщиком главного документа страны в вопросах разграничения полномочий и состоял из 61 статьи.

Читайте также: Порошенко обещает до 30 июня внести в Раду проект изменений к Конституции

Показательной была его преамбула, в которой отмечалось на равенстве двух сторон, что «получили свои полномочия непосредственно от народа» и «на основе доброй воли, взаимных уступок и компромисса пришли к соглашению о нижеследующем: … Верховная Рада является единственным органом законодательной власти Украины … Президент является главой государства и главой государственной исполнительной власти Украины … Стороны осознают, что невыполнение положений этого Конституционного Договора приведет к хаосу в общественной жизни, развала экономики, возникновения угрозы общественного конфликта и поставит под сомнение само существование суверенной демократической Украины».

Этот отрывок важен тем, что показывает мотивы, которые побудили к выработке новой Конституции в условиях разбалансированности предыдущей. Речь Не шла о разработке документа с нуля для обеспечения оптимальной модели власти в стране, а лишь о компромиссе в борьбе за полномочия между двумя сторонами, которые находились в состоянии компетенцойноо войны и пытались избежать ее перерастания в реальную войну уже в масштабах страны. В той ситуации позиции главы государства были объективно сильнее, чем плохо структурированного, выбранного из нескольких попыток по мажоритарной системе и разрозненного депутатского корпуса. И благодаря этому президент получил преимущество.

Статья 19 Конституционного договора фиксировала, что он как глава исполнительной власти осуществляет ее полномочия «через возглавляемые им Правительство — Кабинет Министров Украины и системы центральных и местных органов государственной исполнительной власти». Хоть руководителями местных государственных администраций (МГА) должны назначаться лишь избранные председатели советов соответствующего уровня, однако президент получил право их увольнения с обеих должностей за невыполнение его указов. Следовательно, формальные условности не мешали реальной зависимости руководителей всех МДА именно от главы государства.

Президент получил возможность фактически независимо от Верховной Рады управлять страной, тогда как способность ВР принимать законы без его согласия была минимальной. Так, ст. 25 Конституционного договора предусматривала, что «Президент издает указы по вопросам экономической реформы, не урегулированным действующим законодательством Украины, которые действуют до принятия соответствующих законов». При этом если ВР пыталась «урегулировать» соответствующие вопросы вопреки воле главы государства, он мог наложить на них вето, для преодоления которого нужно было больше 300 голосов. Парламент также имел право налагать вето на президентские указы, но только при условии их неконституционности и до момента принятия заключения по этому поводу Конституционного суда (КСУ).

Принятая 28 июня 1996 года Конституция базировалась на зафиксированной в упомянутом договоре балансе влияния между президентом и парламентом. Более того, ее принятие также произошло под давлением главы государства, который сохранял инициативу. Чтобы прекратить игры в парламенте с внесением тысяч правок в проголосованного в первом чтении проекта Основного закона, которые могли ослабить влияние президента, то 26 июня издал указ о проведении 25 сентября референдума по принятию новой Конституции Украины. Оказавшись перед этой угрозой, после 24 часов непрерывной работы 27-28 июня депутаты таки приняли ее, а следовательно, упомянутый указ президента был отменен.

Формально новая Конституция уже не называла президента «главой исполнительной власти», но соответствующий статус его по-сути было сохранено, а контроль над органами власти на местах стал еще более артикулированным. Исчезло и право вето Верховной Рады на указы президента, которые остались обязательными для всех ветвей исполнительной власти, включая МДА. Зато право вето главы государства на принятые парламентом законопроекты были сохранены. Для его преодоления, как и раньше, необходимы были голоса более 300 депутатов.

Читайте также: Конституционная реформа в части децентрализации должна завершиться до конца октября — президент

«Высшим органом в системе исполнительной власти» становился Кабмин, однако он объявлялся ответитьдальним перед президентом, а назначение и отставка его состав, включительно с премьер-министром, принадлежала к полномочиям главы государства. За ним же закреплено безусловное право отмены любых актов Кабмина, зато последний в своей деятельности имел, кроме Конституции, исполнять акты президента и законы, вступление в силу которых зависело, опять же, от президента, который сохранил право и на образование или реорганизацию министерств и центральных органов исполнительной власти.

Статья 118 новой Конституции четко фиксировала, что исполнительные функции в областях и районах осуществляют местные государственные администрации, председатели которых назначаются и освобождаются президентом по представлению подконтрольного ему Кабмина и ответственны перед ними. А их связь с прежними местными советами, главами которых они должны были быть раньше, теперь ограничивался лишь подотчетностью «в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами».

Таким образом, Конституция 1996-го в своей первоначальной редакции зафиксировала довольно своеобразный властный дуализм в стране. С одной стороны, вся вертикаль исполнительной власти могла функционировать в базовом режиме вполне автономно от ситуации в парламенте — под руководством президента, правительства и МДА на местах. С другой — фундаментальные решения, вроде закона о госбюджете, которые по Конституции регулировались исключительно законами, согласия на назначение премьер-министра, Генпрокурора, ряда других руководителей ЦОИВ, должны приниматься парламентом.

Верховная Рада, в которой до 2000 года доминировала левопопулистская большинство, и исполнительная вертикаль, возглавляемая президентом, по Конституции 1996-го долгое время могли жить фактически в параллельных реальностях. Парламент без согласия президента и правительства нередко принимал оторваны от жизни постановления и законопроекты, которые никого ни к чему не обязывали. А нечастые совместные решения принимались на основе довольно сложных ситуативных компромиссов.

Для системных сдвигов президент и правительство нуждались в стабильной законодательной поддержки парламентского большинства, которая делила бы с ними ответственность за развитие страны. Но она не была предусмотрена Конституцией 1996-го. После избрания на второй срок президент Кучма попытался перейти в очередное наступление на парламент и добиться нового пересмотра баланса влияния. Объявленный им в январе 2000 года референдум обеспечил ему нужны утвердительные решения о: право распускать ВР в случае, если в течение месяца не сможет сформировать постоянно действующее парламентское большинство или в случае неутверждения ею на протяжении трех месяцев Государственного бюджета; изъятие из Конституции нормы о том, что нардепы не могут быть без согласия Верховной Рады привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы; уменьшения с 450 до 300 количества народных депутатов и переход к двухпалатному парламенту, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины.

Цена победы

Однако тогдашняя атака президента на ВР, которая опиралась на результаты конституционного референдума 2000-го, захлебнулась через конфликт в правоцентристской большинства, завершившийся ее развалом и отставкой правительства Ющенко в 2001 году. Начиналась борьба за наследство Кучмы в ожидании президентских выборов 2004-го, поэтому политикум не был готов к кардинальному пересмотру баланса полномочий, поскольку не знал, кто их получит. Следовательно, очередные изменения в главный документ страны стали возможными только в условиях очередной «предвоенной ситуации» во время Оранжевой революции.

Принятый 8 декабря 2004 года закон о внесении изменений к Конституции имел целью разбалансировать власть, чтобы ослабить влияние нового президента. Его принятие 402 голосами стало лишь следствием желания избежать силового сценария борьбы за власть. А новая редакция Конституции, которая вступила в силу с 1 января 2006-го, сразу же вызвала политический кризис в результате вотума недоверия назначенному президентом правительству.

Читайте также: В ПАСЕ призвали Порошенко доработать изменения в Конституцию

Произошел переход к парламентско-президентской модели, при которой глава государства потерял основные рычаги влияния на исполнительную власть перешла под контроль Кабмина) и влияние на формирование правительства (за исключением министров обороны и иностранных дел). Последний формировался коалицией депутатских фракций в ВР и был ответственным перед ней.

Однако у главы государства остались мощные возможности для блокирования деятельности парламента и правительства, с которой он не соглашался: вето на решение ВР, если за него голосовало менее 301-го избранника, право приостанавливать акты Кабмина, нечеткое разграничение полномочий с ним в вопросах формирования и руководства местными государственными администрациями. И весь этот арсенал активно использовался в компетенционных войнах в треугольнике «парламент — правительство — президент» на протяжении 2006-2009 годов (сначала Ющенко и Януковичем в 2006-2007-м, а затем Ющенко и Тимошенко в 2008-2009-м).

В результате этот период вошел в отечественную историю как потерянное на взаимную борьбу шанс развития страны. Тогдашний глава государства Виктор Ющенко, хоть и заходил довольно далеко в противостоянии с правительством и ВР, как вот заставляя их, досрочных выборов 2007-го и попробовав повторить это осенью 2008-го, так и не решился по примеру Кучмы середины 1990-х на «протиснення» изменений к конституции, которые убрали бы причины такого конфликта.

Свой вариант выхода из ситуации 2010 года предложил режим Януковича, который с присущим ему авторитарным подходом коррумпировал, сломал и отформатировал все ветви власти под себя. Это и антиконституционное формирование большинства и назначения правительства Азарова в марте, отмена КСУ конституционной реформы-2004 в сентябре 2010 года, подчинения местных советов за счет масштабного использования административного ресурса, подкупа и запугивания депутатов осенью 2010-го, подчинение судебной системы.

Но итогом этой узурпации и волюнтаристского использования властных полномочий Януковича стала Революция достоинства и восстановления конституционной реформы 2004-го (с внесенными в 2011 и 2013 годах техническими изменениями относительно сроков полномочий органов власти и местного самоуправления, а также Счетной палаты).

Новый президент Петр Порошенко от начала своей каденции уверяет в отсутствии намерений посягать на парламентско-президентскую модель и ориентируется на использование альтернативных вариантов воздействия на различные органы власти (см.: Искусство компромисса, Неделя № 20/2016). Он инициировал изменения в Конституции, которые не дают увеличения его полномочий, но призваны укрепить независимость и эффективность органов правосудия и местного самоуправления.

Речь идет прежде всего о Законе «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)», который 2 июня 2016-го был принят парламентом. Он предусматривает уменьшение влияния парламента и президента на судебную систему и Высший совет правосудия (учреждается на основе действующего Высшего совета юстиции) и, одновременно, расширение полномочий последней. Также вносятся изменения в Конституцию в части, которая касается прокуратуры. В частности, Верховная Рада лишается права высказывать ему недоверие.

Эти изменения якобы должны ослабить коррупцию и усилить у судей чувство ответственности за свои поступки. Однако в украинских реалиях тотальной и глубокой коррумпированности судейского корпуса изменения на самом деле угрожают окончательным превращением его в замкнутую нетронутую корпорацию, члены которой связаны круговой порукой. А следовательно, независимую прежде всего от ответственности за свои противоправные действия. Ведь уволить или привлечь служителей Фемиды к такой ответственности даже за очевидные преступления теперь невозможно без согласия на это представителей самой судейской корпорации, которая будет иметь абсолютное большинство в Высшем совете правосудия.

Изменения к Конституции в части местного самоуправления, которые были проголосованы в первом чтении в августе прошлого года, стали заложниками навязанных извне пунктов о признании «особенностей самоуправления оккупированных Россией районов Донецкой и Луганской областей. В результате тормозится и принятие основной части изменений, касающихся формирования самодостаточных общин, ликвидации зависимости от назначаемых президентом по представлению Кабмина глав местных государственных администраций, передачи основных полномочий по обеспечению жизнедеятельности жителей и ответственности за это органов местного самоуправления.

Остается и проблема с укрупнением

административно-территориальных единиц. Ведь с советской конституции 1978 года до нынешнего Основного закона перекочевала абсурдная фиксация полного перечня и точных названий всех 24 областей. В случае укрупнение уездов (районов) существование ряда областей потеряет смысл: в их пределах останется по 3-4 уезды, и сохранения координирующей надстройки над этими административными единицами в виде существующих областей потеряет смысл. Следовательно, уменьшение их количества и изменение границ (как и переименование некоторых через смену названий областных центров), которые так нужны для завершения реформы системы самоуправления, требует внесения изменений в Конституцию.

Еще большей проблемой является унаследованные из конституции советских времен нормы о бесплатной медицине и образовании в государственных учреждениях (ст. 49 и 53), а также гарантированные выплаты на уровне, не более низком от прожиточного минимума, для всех пенсионеров (ст. 46). Они не адекватные современным рыночным реалиям, но в соответствии со ст. 173 действующей Конституции эти пункты не могут быть изменены. Единственным путем решения проблемы остается принятие новой конституции или же политико-правовое решение об изменении этой статьи, которое, впрочем, в любой момент может быть оспорено как антиконституционное.

Между тем, «гарантированная» на бумаге бесплатность медицинской помощи и образования (причем от дошкольного и среднего до высшего и профессионального) в государственных учреждениях приведет к их дальнейшей стремительной деградации, а впоследствии и коллапса из-за прогрессирующего недофинансирования. Вследствие этого в стране будет уничтожено государственное образование и медицину как такие, а у граждан не останется приемлемой альтернативы дорогой частной образовании и медицине. Ведь такой сценарий отнюдь не противоречит нынешней пострадянськй редакции Конституции.

Аналогичная ситуация и со ст. 46, которая предполагает, что «пенсии, другие виды социальных выплат и помощи, что есть основным источником существование, имеют обеспечивать уровень жизни, не низший от прожиточного минимума, установленного законом». Последствий от ее сохранение может быть только два и они одинаково разрушительны для системы социальной защиты. Первый: прогрессирующая социальная несправедливость, когда уровень государственной помощи тем, кто не платил никаких взносов, не слишком будет отличаться от выплат тем, кто их исправно платил на протяжении десятилетий. Следовательно нивелируется мотивация делать такие взносы в социальные фонды. Второй: государство искусственно будет занижать законодательно определен прожиточный минимум, и в конце концов он перестанет выполнять свою функцию социального стандарта.


Маккейн признал ведущую роль России на Ближнем Востоке
Маккейн признал ведущую роль России на Ближнем Востоке
06:10 2017-01-18 0

В США умерла первая в мире горилла, родившаяся в неволе
В США умерла первая в мире горилла, родившаяся в неволе
06:00 2017-01-18 2

Самолет совершил экстренную посадку в аэропорту Благовещенска
Самолет совершил экстренную посадку в аэропорту Благовещенска
05:05 2017-01-18 4

Американка подала в суд Трампа по обвинению в сексуальных домогательствах
03:55 2017-01-18 4

В Москву прибыли осужденные во время Евро-2016 фанаты из РФ
03:50 2017-01-18 4

Ученые нашли неожиданное преимущество высокого кровяного давления
00:40 2017-01-18 5

СМИ выяснили, сколько в США платят участникам протестов против Трампа
00:35 2017-01-18 7

Сноудену продлили вид на жительство в России на два года
00:15 2017-01-18 6

Савченко предложила «сдать» Крым ради возвращения Донбасса
23:50 2017-01-17 6

Обама смягчил приговор информатору WikiLeaks Челси Мэннинг
23:45 2017-01-17 8